一、概述
2016年3月1日，食藥監總局出臺的《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》正式施行。
該辦法明確，食用農產品進入集中交易市場必須提供兩個要件：一是食用農產品產地證明或者購貨憑證，二是合格證明文件；無法提供的，必須進行抽樣檢驗或者快速檢測，合格方可進入市場銷售。
對于絕大多數農產品生產者，“農產品產地證明和合格證明”已正式成為食用農產品走上市場進行銷售的“通關文牒”。在農產品質量安全管理中，“通關文牒”將怎樣發揮作用？
二、文件解讀
按照《農業部食品藥品監管總局關于加強食用農產品質量安全監督管理工作的意見》的要求，農業部門和食品藥品監管部門應共同建立以食用農產品質量合格為核心內容的產地準出管理與市場準入管理銜接機制，其中規定的“產地證明和合格證明文件”是食藥部門提出的食用農產品入市要求，這意味著，進場要用入場券了，可生產者的入場券應該怎么領，去哪里領？
1、本質是生產經營者的“自我聲明”
由生產經營主體出具的食用農產品“合格證”就是變被動檢測為主動聲明，是面向消費者的鄭重“承諾”，有利于逐步提高生產經營主體的安全責任意識。
“受農業部農產品質量安全監管局的委托，近兩年我們先后選取了浙江奉化市和衢江區、陜西榆林市和岐山縣、山東平原縣、四川蒲江縣、福建尤溪縣、河北承德縣、黑龍江阿城區等9個市、縣進行試點探索。以往的產地證明關注的是產品來源，而合格證明強調的是檢測合格。現實中，只有組織化程度較高的部分企業或農民專業合作社能夠做到自檢或送檢，將快速自檢報告或送檢產品檢測報告用于入市憑證。然而，對于量大面廣、分散經營的農產品，以‘檢測’為手段提供的‘合格證明’顯然是高成本、低效能，生產經營主體沒有積極性，難以滿足批發、零售市場管理和政府監管的需要，更難以實現生產經營主體全覆蓋。”中國農業科學院農業質量標準與檢測技術研究所政策與信息室副主任陳松說。
陳松認為，在當前農產品生產經營條件下，如果能夠實現每批上市銷售的農產品附帶一個合格證，而且是由生產經營主體出具的合格證，已經是非常大的進步。試點過程中，食用農產品合格證上既標識了產地信息或來源，又標示了合格狀況，完全可以滿足《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》規定的入市要求。如果每個合格證上再附加主體二維碼，還能實現生產經營主體信息化追溯的功能。另外，鑒于農產品生產與管理成本的約束，證明農產品是否合格，可允許采取檢測或承諾兩類形式。有條件的可選擇自檢或委托檢測的方式標示合格，沒條件的可選擇自我承諾或協議承諾。承諾合格就是要變被動檢測為主動聲明，有利于逐步提高廣大生產經營主體的安全責任意識。事實上，由生產經營者出具的食用農產品“合格證”本質就是其對外的“自我聲明”，也是一種面向消費者的鄭重“承諾”。
2、市場準入倒逼質量安全控制與管理
通過把食用農產品合格證作為農產品市場準入的條件之一，倒逼銷售者采取一系列質量安全控制與管理措施，并把市場準入的壓力傳遞給生產者，形成以利益驅動的制約共贏機制。
實踐證明，推行食用農產品合格證要把握好三個要點：一是合格證開具主體應是食用農產品生產經營者，而不是政府相關部門，銷售農產品的單位或個人應對其銷售食用農產品的質量安全負責。二是生產經營者要根據自身條件采取一定的措施來確保其產品合格，其中，措施包括采取自檢、委托檢測、內部質量控制、索要生產者有關質量安全證明材料、與生產者開展信用合作或自我承諾等等；三是農業部門要積極開展食用農產品合格證的宣傳和指導，加強對批發、零售市場或生產加工企業的生產經營者行為進行檢查和督導，并協同食藥部門對上市的已開具合格證但抽檢不合格的農產品，追根溯源，依法處置。
從滿足消費者知情權和政府監管需求的角度考慮，食用農產品合格證上至少應包括產品名稱和數量、生產經營者信息、確保合格方式、生產經營者蓋章或簽名、開具日期等五類基本信息。現階段我國農產品從田間地頭收獲到貯運、銷售過程中，包裝簡易，大多數都是裝入網袋、紙箱、筐子等初級包裝中，部分農產品送到批發市場和農貿市場后，會被拆開原有包裝，進行重新包裝。針對這種狀況，主要分為兩種情形進行處置，一是對于預包裝食用農產品，要求將合格證放置包裝內或加貼在包裝上；二是對于散裝食用農產品，要求以運輸車輛為單位，實行一車一證或一品一證。此外，消費者只需向銷售者索要其開具的食用農產品合格證，而銷售者只需向上游經銷商或生產者索要其開具的食用農產品合格證，每個交易節點上的銷售者只需記錄該批食用農產品進出信息即可，不需要將所有過程信息都在合格證上標注。
從食用農產品合格證的表現形式上看，它就是一種固定內容和格式，且隨產品流動的信息標識。那么，這與產品認證標志有什么區別呢？
陳松說，區別主要在于功能不同、性質不同、出具主體不同。食用農產品合格證的功能是為了標示產品來源，證明其滿足國家相關法律與標準的要求，是上市農產品必須達到的底線，應屬強制性要求。合格證出具的主體是生產經營者，而且其產品上市必須提供。而認證標志則是為了標示產品達到一定的標準和規范要求，在品質或生產方式上具有一定的優勢特征，可作為消費者選購優質安全農產品的參考依據，應屬選擇性要求。認證標志是需要通過授權部門或專門機構進行審定批準，并申請使用的，生產經營者未經授權不得亂用標志，可以說認證標志是食用農產品合格證的高級表現形式。
盡管合格證制度在工業產品管理中并不陌生，但應用到農產品管理上還是首次。“在農產品市場準入管理中應用食用農產品合格證，這是一個從無到有的階段，是由放任向管制的轉變，還需要一個接受過程，而難點在于生產經營主體太分散、文化素質普遍較低，全面推行食用農產品合格證還需一定的過渡適應時間。基本考慮是通過把食用農產品合格證作為農產品市場準入的條件之一，倒逼銷售者采取一系列質量安全控制與管理措施，并把市場準入的壓力傳遞給生產者，形成以利益驅動的制約共贏機制。通過這一制度安排，逐步構建生產經營者自律、部門監管、社會監督多管齊下的農產品質量安全監管機制，不斷提升農產品質量安全監管效能。”陳松認為，一旦市場對農產品質量安全嚴格把關，發現不合格農產品，可通過合格證上標注的信息，追溯到農產品銷售者，對其進行依法處置。如果確定是生產源頭導致的問題，農產品銷售者還可根據收購臺賬或索要并保留生產者出具的合格證等信息記錄，再自行追溯到源頭，采取追償或終止收購等方式，避免自己再受損失，最終形成以市場約束間接淘汰不守法生產者和銷售者的良性循環。可以想象到，“只要在一車散裝或包裝過的農產品上附帶或加貼一個標注有產地信息和銷售者信息的小卡片，這就承載著一種質量安全責任，長此以往地堅持做下去，一定能夠培養起生產經營者對自己產品負責的理念。”陳松說。
3、合格證制度亟需納入法律層面
亟需將食用農產品合格證制度納入《農產品質量安全法》，并以此為依據制定并頒布實施《食用農產品合格證管理辦法》。
“作為一種監督管理工具，食用農產品合格證亟需上升到法律層面固化下來，規定各種情形下出具合格證的法律義務和責任。”陳松認為，當前推行農產品合格證最突出的難題就是《農產品質量安全法》中沒有相應的制度安排。
一旦發現不合格農產品，那么出具的合格證就是無效的，說明生產環節、收貯運環節或銷售環節可能出現了問題。有些可能是故意而為，有些可能是尚不知曉的風險，有些可能是自身無力防范的風險，這里面既涉及誠信的問題，也涉及能力的問題。那么不管上市農產品是檢測證明合格也好，還是承諾證明合格也罷，都必須依據法律規定進行酌情處置。“因此，亟需將食用農產品合格證制度納入《農產品質量安全法》，并以此為依據制定并頒布實施《食用農產品合格證管理辦法》。”陳松說，“建立食用農產品合格證制度，意味著不出具合格證的生產經營者無法讓產品進入市場，也意味著生產經營者以合格證的方式向消費者宣誓，‘我的產品是合格的，只要產品出了問題，就可以通過合格證上的信息找到我’。”
目前，無論是《農產品質量安全法》還是新的《食品安全法》，都沒有提到過食用農產品合格證。陳松認為，應當以《農產品質量安全法》修訂為契機，盡快明確食用農產品合格證的法律地位，并作為《農產品質量安全法》的基本制度之一。再通過頒布實施《食用農產品合格證管理辦法》，進一步明確食用農產品合格證的程序要求，包括生產經營主體的開具要求、使用條件以及監管措施等內容。這將為依法實施食用農產品合格證管理制度提供有力的法制保障。這不僅是規范農產品生產經營行為的有效途徑，也是提升農產品質量安全監管能力的客觀需要。
文章來源中國化工儀器網
